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南方+ || 邱衍庆:走出“湾区气派”的广东乡村振兴道路

2021-11-19

 | 开栏的话|本文来源于南方+,首发于南方农村报

今年是“十四五”开局之年,也是全面推进乡村振兴的开局之年。

 

11月9日,广东省“十四五”农村人居环境整治提升、建设幸福乡村专家研讨会在广州从化召开。这是广东省乡村振兴局组建以来举办的首次专家研讨会,汇聚了广东各大高等院校、科研机构、高端智库、行业协会的各类专家学者。

 

他们来自不同领域,而共赴广东乡村振兴道路,把论文写在了南粤大地上,是有情怀有担当的“兴农人”。

 

本次研讨会后,南方农村报记者围绕乡村规划、环境整治、产业发展、乡村治理、共同富裕等议题专访了与会的多位专家学者,邀请他们谈谈各自的理念、观点,介绍相关实践经验。在广东省乡村振兴局指导下,即日起推出“兴农人”系列报道,敬请垂注。

 


 

乡村振兴,规划先行。习近平总书记强调,“实施乡村振兴战略是一篇大文章,要统筹谋划,科学推进”。

 

随着广东深入实施乡村振兴战略,一批批美丽宜居乡村正在南粤大地上不断涌现,这背后正离不开乡村规划的引领推动作用。其中,无论是省定贫困村创建新农村示范村,还是珠三角美丽乡村风貌示范带建设、精品村规划、城中村改造、古村落活化,很多都出自于规划界“粤军部队”——广东省城乡规划设计研究院有限责任公司(以下简称“省规划院”)的手笔。

 

近日,南方农村报记者专访了省规划院党委书记、董事长、院长邱衍庆,其结合长期以来的研究与实践,分享了有关乡村规划的理念与经验做法,以及关于粤港澳大湾区乡村振兴路径的思考。

 

 

建筑学博士出身的邱衍庆,长期从事城乡规划研究和管理工作,有着丰富的项目实践经验,承担或组织参与了百余项广东省政府及省有关部门的重大规划、政策研究工作,并荣获近40项部级、省级优秀城乡规划设计奖项,以及“全国五一劳动奖章”“全国优秀城市规划科技工作者”等荣誉。

 

彰显“湾区气派” 打造乡村振兴全国性标杆

 

南方农村报:乡村振兴和粤港粤大湾区两大国家战略给广东带来了空前的历史机遇,在此背景下,广东乡村振兴要走在全国前列,应如何发挥潜力?可以走出怎样的特色道路?

 

邱衍庆:针对这个问题,省农业农村厅、省乡村振兴局多次组织专家展开研究。前不久的一次研讨会提出“中国气派”“岭南风格”“广东特色”“幸福乡村”四个概念,初步形成了总体目标。按照个人思考,广东乡村振兴要体现“中国气派”,至少是要体现“湾区气派”和“岭南风韵”。建设粤港澳大湾区,是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。粤港澳大湾区作为世界级湾区,通过这个世界窗口来展示广东乡村振兴成果,实际上也是对外展示我们在中国特色社会主义制度优势下,实现脱贫攻坚和全面推进乡村振兴的决心与成果。那么,要充分对外展示“湾区气派”“中国气派”,首先要认识到粤港澳大湾区自身的一些特点和优势。

 

第一,它的核心区珠三角是东亚地区规模最大的“巨型城市区域”,空间形态上呈现高度连绵的城乡景观,这是珠三角不同于长三角的一个突出特点。在珠三角,城市与城市基本连为一体,广州、深圳、佛山、东莞四个城市城乡高度连绵、城镇化水平十分高;而在长三角,城市与城市之间仍然存在大片农田,城镇连绵和密集程度并不如珠三角。巨型城市区域内城乡互相嵌合的状态,是粤港澳大湾区最重要的空间特征,所以探索大湾区这一世界级城市群中的乡村振兴模式和路径,本质上是在高度城镇化地区探索如何走出一条城乡高度融合发展的乡村振兴道路。

 

第二,《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出要建设国际科技创新中心,打造广深港澳科技创新走廊,今后推动粤港澳大湾区发展的一个强劲动力就是科技创新。科技创新的空间载体,除了在一些中心城区,也在一些乡镇,还有一些在城市与城市交接地区,实际上有很多初创的科技企业就位于城乡融合地区,那么对于粤港澳大湾区核心区,走出一条与科技结合的产业振兴道路,就是今后它实现乡村振兴的鲜明特点。如佛山的村级工业园改造,就是往高科技产业转型升级。

 

第三,这样一个经济发达地区,具有非常突出的产业优势,但也急需破解土地资源短缺问题。珠三角有些城市的土地开发强度已经超过了30%的国际警戒线,在这种情况下,要推动大湾区的建设,就必须突破土地资源瓶颈问题,盘活利用存量低效建设用地,这就需要把城市更新、“三旧”改造与乡村振兴的一些工作结合起来,去推动实现土地资源的再利用。如果大湾区把自身发展过程当中产生的这些问题解决好了,那将会给发达地区的乡村振兴工作提供很好的示范借鉴。

 

第四,在生态环境保护方面,珠三角的任务尤其迫切。习近平总书记在浙江提出“绿水青山就是金山银山”,我们在浙江考察,就发现那里村与村之间的距离相对是比较远的,乡村建设能依托比较好的山水格局。而珠三角由于快速城镇化,城市群建设高度发达,总体的生态格局就不如浙江那么清晰。在这种情况下,首先要守住生态底线,才能有序开展乡村振兴各方面工作,这也是大湾区的乡村振兴要重点关注的方面。

 

另外,我们说要体现“岭南风格”或“岭南风韵”,具体到珠三角地区,主要包括广府文化、水网密布的生态景观、桑基鱼塘的农耕文化、丰富的祠堂和传统村落建筑文化等,比如广府传统美食、传统民居、粤剧粤曲,构成了一些物质文化遗产和非物质文化遗产。在大湾区建设当中,要凸显岭南风格,特别是彰显“岭南风韵”,就要注重把这些湾区特色与乡村文化振兴、生态振兴、产业振兴等结合在一起。

 

粤港澳大湾区从地域层面来讲,又分为核心湾区和外围地区。广州、佛山、东莞、深圳、珠海、中山六个城市位于内湾,经济高度发达,江门、肇庆、惠州则位于外湾。所以大湾区的乡村振兴也要区分不同地域空间,进行分类指导、差异推进,走出不同的路径。此外,除了珠三角九市,云浮、清远、韶关、河源等环湾地区也需要依托大湾区的辐射带动,因此,整个大湾区的乡村振兴,实际上是要走出一条由内向外辐射带动的示范道路,打造高质量发展的全国性标杆。

 

凝聚多元合力 提升大湾区人居环境品质

 

南方农村报:乡村振兴的第一场硬仗是改善人居环境。对于大湾区而言,人居环境还是一块相对突出的短板,“城不像城、村不像村”的现象在珠三角地区非常普遍,有些基层干部认为是人口倒挂加剧了人居环境整治压力。如何破解这一问题?

 

邱衍庆:粤港大湾区作为全国经济最发达的地区,很大程度上得益于人口集聚效应。从“七普”数据来看,珠三角地区的人口净流入现象在全国范围内依然很突出,意味着这里的经济充满活力,本身是一个好的现象。与此同时,它又带来了各方面的压力,比如医疗、教育、住房等基本公共服务,以及生态环保方面的压力。对于产业发展,城中村、城郊村、城乡结合部这些地区是成本洼地,外来人口也主要集中在这里,这就涉及到如何做好城乡统筹的问题,通常有几条路径。

 

一是通过城市更新、城中村改造等来提升人居环境。这类改造要更多考虑引入市场化机制。事实上,在地方财政压力比较大的情况下,政府“大包大揽”也难以为继。而社会资本是要实现资金平衡的,在这个过程中,它就不仅仅局限于要去改造提升的一个小片区,而需要在更大的范围内进行统筹,做更多的资源调配和相应的经济测算,那么就能使改造的政策覆盖范围适当拓展。

 

二是在基层治理方面充分发挥当地村民群众力量。现在提倡“共同缔造”理念,城乡人居环境的提升也要调动群众积极参与,形成村民共建或社区共建的良好氛围,这需要居委会、村委会去发动。

 

三是政府要履行好保障基本公共服务的职责。改善人居环境,包括垃圾污水治理、河涌整治、道路提升、“三线”下地等,这些基础设施建设不可能完全依赖社会资本投入,一定是要政府来统筹组织好,并且充分运用有关政策机制,调动各方面的积极性。

 

四是要强化规划引导,特别在构建“多规合一”的国土空间规划体系大背景下,强调“一张蓝图绘到底”。在政府履职尽责、社会资本参与、居民共同缔造的氛围下,还需要发挥法定规划的作用,一以贯之把它落实下来,分步骤、分阶段、分轻重缓急、久久为功,否则可能出现无序建设、重复浪费的情况。

 

佛山市南海区大沥镇大镇社区人居环境整治示范村规划设计项目(来源:省规划院)

 

强化规划引领 统筹乡村振兴资源要素

 

南方农村报:您刚才谈到规划引导,在您看来,乡村振兴需要怎样的乡村规划?具体到大湾区,省规划院有哪些实践?

 

邱衍庆:乡村规划是要能真正发挥指导作用并且能落地实施的,所以提倡构建“规划-设计-建设-运营”的全链条一体化服务模式。这要求一种前瞻性,在做一个地区的乡村振兴总策划时,就要把这一系列全过程的内容进行综合考虑和统筹组织,这样才能够确保资源的有效投放。以前的乡村规划和设计是相对分离的,做规划的不会去管具体的节点设计,也不会去跟进施工建设,那样的规划设计和实施之间是缺乏延续性和指导性的。现在更强调一体化的落地服务,这也是浙江在乡村规划方面的有效经验。

 

我们在珠三角做规划,就要考虑如何把城市更新和乡村振兴结合起来。以东莞为例,从产业类型来看,既有高新技术产业和传统制造业,也有农业;从村庄类型来看,东莞市有城中村230多条、半城中村240多条、传统农村还有110多条。这些传统农村,保留了桑基鱼塘、河网密布形态,以及祠堂、传统民居等建筑,充满岭南风情。在这样一个城乡高度融合地区去做改造提升的规划,既要考虑满足产业发展的建设用地需求,又要保存体现岭南风韵的生态资源和历史文化资源,就会有一些技术性的处理、空间上的取舍,来实现一个总体平衡。

 

东莞市厚街镇试点片(大迳村、新围村)村庄规划优化提升项目(来源:省规划院)

 

南方农村报:除了刚刚提到的,乡村规划还有哪些需要特别注意的问题?

 

邱衍庆:乡村振兴是一项系统性工程,不可能一蹴而就,习近平总书记提出要久久为功,我们在做乡村规划设计方面,也要有这样的耐心和工作方式,如果过于讲求速度,往往会忽视掉很多环节,也无法去及时进行经验总结和模式迭代。因此,首先要注意的一点,就是不能急功近利。

 

其次,是要做好乡村振兴各要素的统筹。比如产业落地,就涉及到配套用地、用工人员、生态底线等问题,不是简单地、口号式地在规划方案里提出“一二三产融合”就行,而是需要根据当地的资源禀赋、土地空间承载容量、生态环保基本底线、人力资源等,把各方面的约束性条件综合起来进行通盘考虑、作出系统安排。

 

另外,要有更多的政策机制去盘活资源要素。比方说,不是所有的村庄都需要规划建设、上马项目,可能需要通过拆村并点、统筹整合零散的土地资源,那么就得利用好拆旧复垦、建设用地增减挂钩等政策机制。又比如盘活乡土文化资源,在引入社会资本的情况下,由于资本总是逐利的,有时会侵蚀当地的历史文化资源,如何去建立抵御机制或者协商机制就很关键。乡村规划虽然具有公共政策的属性,但在规则设置方面也有规划涉及不到的内容。

 

树立龙头典范 领军乡村规划人才队伍

 

南方农村报:乡村规划的理念和工作模式不断优化,归根到底还是要靠大批的规划设计人才来实现。您认为乡村规划需要怎样的人才队伍?省规划院在其中承担怎样的角色?

 

邱衍庆:乡村振兴是一个非常庞大的体系,具体到规划设计领域,对于人才的需求也是立体多元的。国土空间规划分为“五级三类”,其中“五级”是从纵向看,分为国家级、省级、市级、县级、乡镇级五个层级;“三类”是指规划的类型,分为总体规划、详细规划和专项规划。村庄规划体系是纳入国土空间规划体系的详细规划,另外乡村还有一些专项规划,比如历史文化保护、生态修复等。所以,村庄规划层面也分不同类型的人才需求。

 

《中山市乡村振兴战略规划(2018-2022年)》(来源:省规划院)

 

县级和乡镇级的国土空间规划也涉及村庄的总体规划,这里面涉及较多法定内容,标准规范比较严格,所以更多是由比较传统的专业规划设计单位来编制。在作为详细规划的村庄规划层面,目前主要有两类团队在做,一类是做过上层次国土空间规划的专业团队,他们可以把里面一些指标要素等传递到详细规划层面,比如我们省规划院,具有比较强大的技术队伍去完成这类法定规划;另一类就是没有做过上层次国土空间规划,但一直在做村庄规划的社会团队,因为现在的村庄规划要求简易实用、便于操作落地,目前省内大量的村庄规划实际上是由这类队伍在编制,实际上他们还是需要去了解国土空间规划的一些约束底线,在这方面加以提升。

 

就拿我们省规划院来讲,一套村庄规划通常会做成三个版本。一个是行政管理版,落实“规划即法”理念,面向行政管理实际需要,“管什么编什么”;一个是村民使用版,在行政版基础上进行转化,向村民形象化展示“哪里可以建设、哪里不可建设、建设什么项目、在什么位置”等规划核心内容;还有一个是近期行动版,切实解决乡村振兴中的实际问题,对接各类底线约束及乡村振兴发展需求,聚焦项目库制定工作,保障和指导村庄近期建设可落地。

 

除了规划,我们也聚焦于乡村设计层面,进行重要景观节点、小品等的精细化设计。乡村设计需要大量团队,除了省内的规划设计单位、高校团队,现在给广东做村庄设计的还有不少从江浙过来的团队,他们在村庄设计方面的力量很强大,也带来了一些比较好的设计理念和实践经验,比如精品意识、精细化管理等,值得学习借鉴。

 

另外,现在也很需要策划和运营方面的人才,去做好乡村IP的包装、宣传、运营。从前期规划、中期设计到后期运营的各类人才,就构成了乡村建设全链条式的人才队伍。在数字化转型趋势下,我们还需要专业的数字化力量,用新技术来实现各个环节的联动。比如我们给清远连樟村做规划设计,前期规划设计要进行三维建模,后期则由运营团队搭建平台,用数字化手段推介当地农产品等。

 

连樟村示范片振兴发展建设规划及连樟村村庄建设规划(来源:省规划院)

 

我们省规划院作为广东省唯一的省级城乡规划设计研究院,长期服务于省级有关部门,在乡村规划建设的顶层设计方面承担了大量任务,形成了较为丰硕的成果,可以说是业内的“正规军”或“粤军部队”。我们有责任、有义务在广东乡村振兴领域发挥示范引领作用,以专业水准树立行业标杆,输出更多高质量成果,也输出更多专业人才,为全省各地开展服务;同时,我院作为众多行业协会的理事或理事长单位,也会联合同行或者会员单位开展广泛的学术交流和项目合作,以及各类培训宣讲活动,积极带动全行业投身到乡村振兴事业当中,为推动广东乡村振兴工作走在全国第一方阵作出应有的贡献。

 

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